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医药卫生体制改革法治保障须强化
时间:2015年01月14日信息来源:本站原创点击:
    上世纪90年代开始推行的医药卫生改革之所以没有事如人愿,有当初改革者高估市场调节作用的思路问题,也存在缺乏法治保障的问题。新医改方案在总结十余年卫生改革与发展经验、教训的基础上,提出了很好的改进措施,但这些措施需要通过强化医药卫生法治保障,才能起到推动我国医药卫生事业发展和增进我国公民健康的作用。本文作者指出了新医改方案对医药卫生法治建设重视不够,并为此提出了须强化医药卫生法治保障所包含的七方面内容和近期重点目标。——编者   

  2009年3月,期盼已久的新医改方案即中共中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》(以下简称《意见》),千呼万唤始出来,国务院的《关于医药卫生体制改革近期重点实施方案》(2009-2011年)也随之颁布,这是中共中央、国务院继《关于卫生改革与发展的决定》(即中发[1997]3号文)之后,对我国医药卫生体制的又一次更大规模的改革。新医改方案是在总结十余年卫生改革经验和教训的基础上产生的,纠正了上次医药卫生体制改革将医药卫生服务过分市场化的弊端,描绘了我国未来医药卫生事业发展的蓝图,在我国医药卫生体制改革中具有重大意义。然而,新医改方案也存在一些不足,应当进一步强化医药卫生体制改革中法治保障。

  一、对医药卫生法治建设关注不够,忽视医药卫生法律服务

  笔者遗憾地发现,在长达1.3万余字的新医改方案中,关于建立健全医药卫生法律制度的第十五部分,仅226字,占全文的1.68%;而内容也仅涉及医药卫生立法、执法和普法之零星内容。

  其实,法治建设对于促进我国医药卫生事业发展具有非常重要的保障作用。回顾30年改革开放,我国经济、社会发展成效显著,其中一个重要的方面、一个重要的支撑和保障,就是社会主义法治建设。“依法治国,建设社会主义法治国家”,已载人中国共产党党章和我国宪法,并成为我国现代化建设中政治文明建设的保障。十余年的医药卫生体制改革之所以没有较好实现改革决策者的初衷,反而增添了新的矛盾和问题,特别是医患关系和公共卫生领域矛盾层出不穷,这有当初改革者高估市场调节作用的思路问题,也有缺乏法治保障的问题。而在新医改方案中,以如此少的关注度,如此简易地描述医药卫生法治建设,如此忽视医药卫生立法、执法、司法、法律监督与法律服务,忽视医药卫生法治人才培养和医药卫生法治科研,不能不说是一大缺陷。

  二、新医改中强化医药卫生法治保障应包含的内容

  医药卫生法治建设是一个既开放又需配套的系统工程。笔者认为,法律服务是相对于立法、执法、司法、法律监督而言的法治环节,如果说后四者是法治的硬件,那么前者就是法治的软件。法律服务通常指律师、公证员、鉴定人的诉讼内外服务,它与立法中的统筹兼顾、执法中的规范公正、司法中的公平正义、法律监督中的疏而不漏都有密切关系。因此,医药卫生法律服务是医药卫生法治建设的重要组成部分。此外,与医药卫生法治建设相关的医药卫生法律人才的培养,高等院校医药卫生法学专业和科研院所的学科建设,对医药卫生法治保障也有重要意义。

  那么,在新医改中如何强化医药卫生法治保障呢?笔者认为,应包括以下七个方面:

  第一,在医药卫生立法方面应强化的,一是如何构建一个中西合璧、标本兼治的法律体系;二是这一法律体系应体现以人为本、和谐发展的价值取向;三是如何分期分批、分门别类地逐渐制定和完善这些法律文件,并适当探索成文法与判例法相结合的新模式。

  第二,在医药卫生执法方面,应着力解决以下问题:一是在“小政府、大社会”背景下,执法部门的监管职能配套与机构的精简效能;二是执法机构如何推进事前、事中、事后监管的配套协调;三是执法人员如何成为“专家加杂家”,如何成为建设性的监管者,以及如何做到刚柔相济地人性化执法。

  第三,在医药卫生司法方面,一是如何构建一个协商、调解、仲裁与诉讼等多种医药卫生争议解决方式相结合的体系;二是如何形成“起诉或申请仲裁一鉴定一审判或仲裁一裁判履行或执行”的规范而高效的运行机制;三是如何造就一批熟悉乃至精通医药卫生法律的法官、仲裁员和执行员。

  第四,在医药卫生法治监督方面,一是如何形成系统内与系统外配套的监督体系,特别是如何使公权监督与非公权监督相结合,做到“天网恢恢,疏而不漏”;二是如何使专司法律监督的部门(如检察机关等)人员的专业化与社会化能达到有效结合等。

  第五,在医药卫生法律服务方面应强化的,一是造就一批素质高、富有社会责任感的医药卫生方面的专业律师和鉴定人,以有效地服务于诉讼内外;二是促成各医药卫生机构强化内设质量监管与法律事务部门,依法自律与维权;三是通过多方面切实有效的法治宣传和全民教育,营造一个医患互敬,各得其所的和谐氛围。

  第六,在医药卫生法律人才培养方面应注意的,一是该领域的法律人才既包括高等院校各个层次的人员(含专科、本科、硕士、博士及双学位、多学位者),也包括继续教育的在职人员;二是人才培养内容既包括扩展性的学历教育,更应突出阶段性、专题性的强化培训;三是人才培养模式既指各种学校、社会教育,也需要各医药卫生法律人士自觉进行的自我终身教育;由此,形成一个与时俱进、人才辈出、人尽其才的可喜局面。

  第七,在医药卫生法学的学科建设方面。迄今为止,不仅中国大陆,包括我国港、澳、台地区,也包括西欧、北美,均未在医与法的交叉学科中形成全面共识。如基础理论方面,医药卫生法学是否独立?其归属于公法、私法或公私结合之社会法?其名称是医事法学,卫生法学,医学法学,还是医药卫生法学(简称医卫法学)?其结构体系如何构建?如何与各国的医卫法律实践相衔接,即如何在医卫立法、执法、司法、法律监督、法律服务和医法人才培养中,既理论先行又推动实践,如何与世界各国专家学者共同推进全球性的医药卫生法治建设等等。

  由此可见,在医改这一宏大的社会系统工程中,医药卫生法治建设的任务十分艰巨,如果不能在上述诸方面获长足的配套进展,医改和医卫事业的发展,势必步履维艰,事倍功半。

  三、强化医药卫生法治建设之近期重点目标

  笔者认为,当前重点宜抓以下三个方面:一是立法的宗旨、基本原则与体系框架,要尽快调研论证。确立以构建适合中国国情,满足中长期需要,与世界各国和而不同的医卫法律体系。二是制定医药卫生基本法和对主要部门法进行立、改、废。成立由专家牵头,各部门参与,广集民意的立法调研组织,分门别类,积极推进,通过立法活动形成全民医卫法治宣传教育的新氛围。三是积极搭建多种形式的学术交流平台。中国已进入一个充满自信的历史时期。“百花齐放,百家争鸣”,整合一切可供建设的思想资源,是中华民族伟大复兴的思想保障。为此,在医卫法治领域,通过中国卫生法学会,通过世界卫生组织、世界医学法学协会等,通过国内、国际一系列医卫法治学术会议,通过各种医药卫生法治研究机构,让千百万医学工作者、法律工作者、医卫法学专业人士展示智慧,汇萃精华。如是,医药卫生法治保障下的新医改和医卫事业,必将展现出无比光明的前景。